Выездное обследование – это, по своей природе, негласное и чуть ли не секретное мероприятие, при котором инспектору запрещено вступать во взаимодействие с контролируемым лицом (ч. 2 ст. 75 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ”, далее – Закон о госконтроле). Оно организуется по “облегченной” процедуре, зато и не влечет некоторых серьезных последствий – предписания или немедленного приостановления деятельности (ч. 5 ст. 75 Закона о госконтроле). В тексте Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 (далее – ПП 290), выездное обследование вообще не упомянуто, но для КНМ без взаимодействия это не имеет значения и не означает его нелегитимности (ч. 4 ст. 56 Закона о госконтроле).
Повод для выездного обследования и его оформление
Выездное обследование, согласно ч. 2 ст. 57 Закона о госконтроле, проводится по заданию уполномоченных должностных лиц органа ГПН (к сожалению, ПП 290 не разъясняет, кто конкретно дает такие задания), в том числе по заданиям, содержащимся в планах работы органа ГПН. Поводы для контрольных (надзорных) мероприятий (далее – КНМ) с взаимодействием для выездного обследования “не годятся” (ч. 1 ст. 66 Закона о госконтроле).
Однако, по меньшей мере, один повод для задания предусмотрен самим Законом о госконтроле – это проверка достоверности сообщения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, о соответствии объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров (п. 3 ч. 3 ст. 58 Закона о госконтроле).
Кроме того, ни ст. 63 Закона о госконтроле, ни приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.06.2021 N 294 не запрещают прокурору требовать проведения именно выездного обследования по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, таким образом, поводом к обследованию может являться и жалоба прокурору.
А вот иные основания для выдачи таких заданий не предаются огласке. Можно предположить, что инфоповодами к выдаче заданий на обследование могут быть:
- начало особого противопожарного режима,
- крупное пожарное ЧП в регионе или стране (“Хромая лошадь”, “Зимняя вишня”),
- канун длинных весенних или летних выходных (пресловутые “шашлыки”),
- канун Нового года (фейерверки).
Периодичность проведения контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом не установлена. При этом проведение таких КНМ не ограничивает права и законные интересы контролируемого лица (п. 15 письма Минэкономразвития России от 29.11.2021 N ОГ-Д24-8613).
Оформлять Решение о проведении выездного обследования не нужно (ч. 3 ст. 64 Закона о госконтроле), “заводить” обследование в ЕРКНМ – по идее, тоже не нужно (ч. 2 ст. 64 Закона о госконтроле), однако Типовая форма Задания на проведение выездного обследования предусматривает и такой реквизит – “Отметка о размещении сведений в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, QR-код*”, он проставляется после реализации КНМ (приложение 6 к распоряжению МЧС России от 03.09.2021 N 777).
Выездное обследование не согласовывается с прокурором.
Выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица (ч. 4 ст. 75 Закона о госконтроле).
После прохождения всех вышеуказанных формальностей пожарный инспектор приступает к, собственно, проверочным действиям и приезжает на объект – место выездного обследования. Но в отличие от КНМ с взаимодействием, он не показывает удостоверения, задания на КНМ и вообще, вероятно, старается не выдавать своего присутствия (ч. 2 ст. 75 Закона о госконтроле).
Соответственно, у контролируемого лица и нет обязанности пропускать пожарного инспектора и показывать ему все, что того интересует, – инспектор может находиться исключительно в общедоступном (открытом для посещения неограниченным кругом лиц) производственном объекте, например, на рынке, в торговом центре, в магазине, в сквере, в кафе, на улице, во дворе МКД, улице СНТ, на вокзале, в поликлинике (ч. 3 ст. 75 Закона о госконтроле).
Наибольшую трудность представляют “пограничные случаи”, например, “закрытый” двор МКД, подъезд МКД, школа, садик, фитнес-клуб, музей, библиотека, кинотеатр, закрытый паркинг, стадион и подобные объекты, в том числе религиозные.На практике инспекторы проводят выездное обследование даже в жилых помещениях (см., например, постановление Восемнадцатого ААС от 09.12.2022 N 18АП-15722/22 – в жилом помещении в ночное время Роспотребнадзором измерялись уровни шума).
При этом инспектор, очевидно, вправе (но не обязан) использовать чек-листы, утв. приказом МЧС России от 09.02.2022 N 78, и не вправе использовать чек-листы во время обследования, организованного для проверки исполнения предписания (п. 12 постановления Правительства РФ от 27.10.2021 N 1844).
Осмотр объекта
Во время выездного обследования инспектору разрешено проводить осмотр на общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектах (п. 1 ст. 3 ст. 75 Закона о госконтроле).
Осмотр – это визуальное обследование (глазами, а не руками), без вскрытия осматриваемых помещений (ч. 1 ст. 76 Закона о госконтроле).
В ходе выездного обследования можно проводить, в том числе, осмотр производственного объекта – домовладения либо земельного участка, но в условиях и способами, исключающими взаимодействие с контролируемым лицом – при нахождении инспектора на общедоступной территории и так далее (п. 4 письма Минэкономразвития РФ от 29.11.2021 N ОГ-Д24-8613).
Закон о госконтроле – в принципе – разрешает проводить осмотр без видеозаписи, если в осмотре участвует и контролируемое лицо (ч. 2 ст. 76), но поскольку контролируемое лицо в выездном обследовании не участвует, то представляется, что инспектор обязан делать фото или снимать видео, хотя бы даже это привлекло внимание контролируемых лиц и повлекло вынужденное взаимодействие с ними. Предупреждать о съемке во время выездного обследования не нужно (абз. 6 п. 39 ПП 290). Аудио- и видеозапись должна идти в ходе осмотра непрерывно, с уведомлением в начале и конце записи о дате, месте, времени начала и окончания осуществления записи (абз. 8 п. 39 ПП 290).
Если инспектор делает фото – нужно не меньше двух снимков на каждое нарушение требований ПБ (абз. 7 п. 39 ПП 290). Видеофайлы (пленки, фотографии) прикладываются к Акту выездного обследования (абз. 9 п. 39 ПП 290).
Помимо видеозаписи, инспектор обязан оформить также протокол осмотра, в который вносится перечень осмотренных территорий и помещений (отсеков), а также вид, количество и иные идентификационные признаки обследуемых объектов (ч. 3 ст. 76 Закона о госконтроле). Форма протокола осмотра установлена Приложением 1 к распоряжению МЧС России от 03.09.2021 N 777.
Инструментальное обследование
Пожарный инспектор может, при наличии такой технической возможности, привезти, принести с собой разные девайсы и на месте проведения КНМ измерить какие-то важные для предмета проверки параметры; это называется “инструментальным обследованием” (п. 3 ч. 3 ст. 75, ст. 82 Закона о госконтроле). В принципе, даже измерение расстояний с помощью элементарной лазерной рулетки, измерение температуры с помощью термометра уже представляют собой случай инструментального обследования, но в арсенале ГПН представлена и более сложная техника.
Что важно:
– инструментальное обследование во время КНМ “Выездное обследование” обязательно проводится под видео!
- используемая для обследования техника должна иметь соответствующий сертификат и пройти метрологическую поверку (если применимо, см. ч. 2 ст. 82 Закона о госконтроле),
- ч. 3 ст.82 Закона о госконтроле требует наличие допуска к работе на специальном оборудовании, использованию технических приборов у инспектора или специалиста, проводящих обследование,
- обследование проводится по правилам и методам и измерений, установленных для соответствующих техрегламентов в порядке, предусмотренном Законом о техническом регулировании и Договором о Евразийском экономическом союзе (п. 37 ПП 290);
- по результатам обследование составляется протокол, в котором указываются дата, место, ФИО инспектора или специалиста, сведения о контролируемом лице, предмет обследования, используемые спецоборудование и приборы, методики инструментального обследования, результат инструментального обследования, нормируемое значение показателей, подлежащих контролю при проведении инструментального обследования, и выводы о соответствии этих показателей установленным нормам, иные сведения, имеющие значение для оценки результатов инструментального обследования. Этот протокол может составить и не инспектор, а специалист! (ч. 4 ст. 82 Закона о госконтроле). Форма протокола инструментального обследования установлена Приложением 3 к распоряжению МЧС России от 03.09.2021 N 777.
Отбор проб / образцов и их экспертиза или испытание
Инспектор вправе отобрать образцы, чтобы затем отправить их на экспертизу или на испытание. Однако:
- во-первых, делать это ему разрешается исключительно в тех случаях, когда нет никакой возможности оценить соблюдение обязательных требований иными способами, без отбора проб (ч. 8 ст.69 Закона о госконтроле),
- во-вторых, очевидно, что на таком “секретном” КНМ отбор многих типов образцов будет затруднен или невозможен – вступать во взаимодействие с контролируемым лицом нельзя, красть образцы – тоже нельзя.
Отбор проб проводится по правилам и методам, установленным для соответствующих техрегламентов в порядке, предусмотренном Законом о техническом регулировании и Договором о Евразийском экономическом союзе (ч. 1 ст. 81 Закона о госконтроле, п. 37 ПП 290). Отбирать нужно немного – ровно столько, сколько необходимо и достаточно для проведения экспертизы (ч. 3 ст. 81 Закона о госконтроле, абз. 2 п. 37 ПП 290).
Отборы проб осуществляются только под видео (ч. 2 ст. 81 Закона о госконтроле и абз. 4 п. 39 ПП 290, – ведь контролируемое лицо НЕ присутствует при отборе проб).
Кроме этого, инспектор должен составить отдельный протокол отбора проб, в котором фиксируются дата, место, ФИО участников, идентификаторы отобранных образцов и методики отбора проб (ч. 4 ст. 81 Закона о госконтроле, абз. 3 п. 37 ПП 290). Этот протокол является обязательным приложением к акту выездного обследования. Форма протокола отбора проб (образцов) установлена Приложением 3 к распоряжению МЧС России от 03.09.2021 N 777.
Отобранные пробы/образцы затем отправляются:
- на экспертизу (ст. 84, п. 5 ч. 3 ст. 75 Закона о госконтроле), которую орган ГПН поручает провести эксперту или экспертной организации, и которая завершается оформлением экспертного заключения (ч. 9 ст. 84 Закона о госконтроле). Экспертная организация должна быть аккредитована в национальной системе аккредитации (ч. 2 ст. 33 Закона о госконтроле, см. также постановление Семнадцатого ААС от 11.11.2022 N 17АП-12907/22);
- либо на испытание (ст. 83, п. 4 ч. 3 ст. 75 Закона о госконтроле), которое проводится в подразделении ГПН, самим инспектором или специалистом, у которых есть допуск к работе на специальном оборудовании, использованию технических приборов (ч. 2 ст. 83 Закона о госконтроле), и которое завершается оформлением протокола испытания (ч. 3 ст. 83 Закона о госконтроле).
Круг экспертных задач обозначен ч. 2 ст. 84 Закон о госконтроле. Отметим, что при назначении экспертизы в рамках КНМ “Выездное обследование” проверяемое лицо – поскольку не взаимодействует с инспектором, – очевидно, не сможет (ч. 5 ст. 84):
- предлагать дополнительные вопросы эксперту, а также уточнять формулировки уже поставленных вопросов;
- сообщать в ГПН, что у эксперта/экспертной организации есть конфликт интересов (например, эксперт – бывший работник проверяемого лица или его конкурентов),
- присутствовать при осуществлении экспертизы и давать объяснения эксперту.
Окончание проверки и оформление Акта выездного обследования
После осмотра объекта, инструментального обследования, а при необходимости испытаний и экспертизы пожарный инспектор должен сделать вывод о том, соблюдает ли контролируемое лицо требования ПБ. На этом выездное обследование заканчивается, инспектор возвращается к себе в кабинет и оформляет Акт выездного обследования (ч. 2 ст. 88 Закона о госконтроле); отметим, однако, что Минэкономразвития России полагает возможным не составлять такой Акт вовсе – после КНМ без взаимодействия (письмо от 10.11.2021 N ОГ-Д24-8165, п. 11 письма от 29.11.2021 N ОГ-Д24-8613). Форма такого акта пока не установлена приказом Минэкономразвития России от 31.03.2021 N 151, следовательно, форму такого акта вправе утвердить МЧС (см. ч. 3 ст. 21 Закона о госконтроле).
В нем обязательно описывается нарушение требований ПБ (если выявлено): какое именно, каким НПА и какой статьей/пунктом / подпунктом этого НПА установлено. Все протоколы осмотра и видео/фотоматериалы, а также иные протоколы, если они доказывают нарушение требований ПБ, прилагаются к Акту (ч. 2 ст. 87 Закона о госконтроле).
После составления Акта он направляется контролируемому лицу (ч.2 ст.88 Закона о госконтроле). Важно: тот, кого проверили, обязан этот Акт проверки подписать тем же способом, каким Акт изготовлен (ч. 3 ст. 88 Закона о госконтроле).
Непредставление Акта данного КНМ хотя является грубым нарушением (п. 10 ч. 2 ст. 91 Закона о госконтроле, см. также п. 11 ч. 1 ст. 29 Закона о госконтроле, пп. “л” п. 27 ПП 290), но влечет лишь одно важное последствие: штрафы, вынесенные по его итогам, должны быть отменены либо самим органом ГПН, который проводил такое КНМ, либо вышестоящим, либо судом, причем этого может требовать и прокурор (ч. 1 ст. 91 Закона о госконтроле).
Повторное выездное обследование в отношении того же лица не согласовывается у прокурора (см. письмо Минэкономразвития России от 31.08.2021 N ОГ-Д24-6824, ч. 3 ст. 91 Закона о госконтроле).
Последствия выездного обследования
Если в ходе КНМ “Выездное обследование” не было обнаружено нарушений требований ПБ, то ничего особенного не происходит, могут выдать рекомендации по соблюдению ПБ или провести иные профилактические мероприятия (ч. 1 ст. 90 Закона о госконтроле).
В противном случае
– инспектор инициирует новое КНМ, на этот раз – с взаимодействием с проверяемым лицом, потому что привлекать к административной ответственности по итогам выездного обследования запрещают ч. 3.1 и примечание к ст. 28.1 КоАП РФ.
– либо инспектор выдаст рекомендации по соблюдению обязательных требований, проведет иные мероприятий, направленные на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (п. 5 ч. 2 ст. 90 Закона о госконтроле). Выдача предписания по итогам выездного обследования прямо запрещена ч. 5 ст. 75 Закона о госконтроле (в совокупности с п. 1 ч. 2 ст. 90 Закона).
Как долго длится выездное обследование
Срок проведения выездного обследования одного объекта (нескольких объектов, расположенных в непосредственной близости друг от друга) не может превышать один рабочий день (ч. 6 ст. 75 Закона о госконтроле). Иное мог бы установить федеральный закон о виде контроля, но Закон о пожарной безопасности ничего подобного не предусматривает. А типовая форма Задания на проведение выездного обследования вообще дает инспектору всего 1 рабочий день с момента подписания задания (приложение 6 к Распоряжению МЧС России от 03.09.2021 N 777).
Превышение срока данного КНМ хотя является грубым нарушением (п. 8 ч. 2 ст. 91, см. также п. 11 ч. 1 ст. 29 Закона о госконтроле, пп. “л” п. 27 ПП 290), но влечет лишь одно важное последствие – штрафы, вынесенные по его итогам, должны быть отменены либо самим органом ГПН, который проводил такое КНМ, либо вышестоящим, либо судом, причем этого может требовать и прокурор (ч. 1 ст. 91 Закона о госконтроле).
Повторное выездное обследование в отношении того же лица не согласовывается у прокурора (см. письмо Минэкономразвития России от 31.08.2021 N ОГ-Д24-6824, ч. 3 ст. 91 Закона о госконтроле).
Досудебное обжалование Акта выездного обследования
Если организация/ИП не согласны с фактами и выводами, изложенными в Акте, они вправе направить жалобу в ГПН (ст. 89, ч. 1 ст. 39 и п. 2 ч. 4 ст. 40 Закона о госконтроле, п. 57 ПП 290).
Судебное обжалование результатов любых “пожарных” КНМ – минуя предварительную жалобу в ГПН – запрещено.
Такая жалоба, в соответствии с ч. 1 ст. 40 Закона о госконтроле, подается:
- исключительно в электронном виде с использованием ЕПГУ или региональных порталов госуслуг,
- причем подписанная УКЭП (если жалоба подается организацией) или любой электронной подписью (если жалуется гражданин) но с 01.10.2022 по 31.12.2029 жалобу (и организации, и гражданина) можно подписать усиленной неквалифицированной электронной подписью, сертификат ключа проверки которой создан и используется в инфраструктуре Портала госуслуг, или простой электронной подписью физического лица, как ИП, так и действующего от имени юрлица (руководителя либо лица, которому делегированы соответствующие полномочия, в том числе с использованием ЕПГУ) (п. 11.2 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336).
Это, очевидно, касается и тех жалоб, которые содержат в себе сведения, отнесенные к гостайне или иной тайне, охраняемой законом, поскольку иной порядок направления таких “секретных” жалоб должен быть установлен Положением о виде надзора (ч. 1.1 ст. 40 Закона о госконтроле), но ПП 290 специальных правил не предусматривает.
Срок подачи жалобы не определен однозначно, по мнению Минэкономразвития, – это 30 дней со дня, когда контролируемое лицо узнало либо должно было узнать о нарушении своих прав. Обязательные реквизиты жалобы установлены ст. 41 Закона о госконтроле, подать жалобу может и представитель лица (ч. 3 ст. 41 Закона о госконтроле), до момента принятия итогового решения жалобу можно многократно дополнять новыми материалами (ч. 4.1 ст. 43 Закона о госконтроле), в том числе по просьбе того, кто эту жалобу рассматривает (ч. 3 ст. 43 Закона о госконтроле).
В рассмотрении жалобы могут отказать по причинам, перечисленным в ст. 42 Закона о госконтроле.
Рассматривают жалобу долго – почти месяц, 20 рабочих дней со дня регистрации, срок рассмотрения могут увеличить “в исключительных случаях” (ч. 2 ст. 43 Закона о госконтроле).
Жалобу рассматривает руководитель (зам) органа ГПН либо вышестоящее должностное лицо, он не связан доводами и основаниями жалобы и рассматривает ее в полном объеме, по результатам рассмотренной жалобы выносится мотивированное решение, которое должно содержать вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную части, и которое:
- оставляет жалобу без удовлетворения, либо
- отменяет Акт полностью или частично (ч. 6 ст. 43 Закона о госконтроле).
Решение направляется в ЛК контролируемого лица (не представителя!) на портале госуслуг в течение суток после принятия (ч. 7 ст. 43 Закона о госконтроле).
Судебное обжалование
Если результат обжалования не устроил, можно идти в суд, однако есть шанс, что арбитражные суды будут просто прекращать подобное дело на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку Акт КНМ носит информационный характер, не содержит властно-распорядительных предписаний или запретов и не является ненормативным правовым актом, каким-либо образом нарушающим права проверяемого лица либо налагающим на него обязанности.
Суды общей юрисдикции относятся к таким делам лояльнее и могут рассмотреть их по существу.